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政采監管體系的非主流模式及變化動態
【 發布時間:2017-8-17   發布部室:信息部 】

來源:中國政府采購報

公共資源集中交易方式產生后,政府采購的監督管理和運行模式受到了一定沖擊,并催生出多種新模式。在公共資源交易立法尚未啟動、部分地區政府強力推進的當下,政府采購監督管理和運行模式是否會出現實質性的改變?非主流模式是否會演變為主流模式?這些問題值得業內人士深思。

■ 徐煥東

我國政府采購制度建設與監管體系和模式形成的一個重要特點是,一方面按照基本制度和法律規范實施,形成筆者此前所述的主流模式;另一方面,由于我國政府采購制度建設尚處于初期的探索階段,各種新情況、新問題頻繁出現,各級、各地情況存在很大差異,有些則是因為具體的條件限制,如縣級政府采購采取了與法律規定不太一致、但在一定條件下卻行之有效的方式。因此,主流模式之外,一些部門和地方也在不斷創新,并在基本法律框架內,形成了各具特色的體系與模式,筆者暫且稱之為“ 非主流模式”。而且這些模式仍處于進一步的發展變化之中,甚至如公共資源交易等,產生了與現行法律框架完全不同的運行方式和監管體系。

下面,筆者就一些有代表性的非主流監管體系與模式作歸納梳理。

一、“管”“采”“裁”一體的運行模式

部分縣級(含縣級市)政府采購采取了“管”“采”“裁”一體的運行模式和監管體系,即管理者、實施者、裁決者都是同一部門。

筆者最近幾年到全國不少省份調查發現,有一部分省、市,特別是市以下,政府采購監督管理與操作實施實際上并沒有分離,有些仍由同一家機構主管,有些采取采購機構掛靠其他單位、但仍由財政部門代管的方式,即實際上還是財政部門一家管,未實現所謂的“管”“采”分離。但更普遍的是,由于《政府采購法》未對縣級政府采購機構的設置特別是集中采購機構的設置作出具體要求,因此,縣級大部分是在財政部門下設政府采購管理辦公室,同時設立集中采購機構。有的是兩塊牌子,聯合辦公;有的僅設一個政府采購管理辦公室,既承擔政府采購操作實施的職能,也承擔監督管理職責。此外,在縣級政府采購監管模式中,有些縣因為采購規模較小,加上實行統一的監督管理和操作,政府采購集中程度高,也基本不使用代理機構。這樣做的好處是,如果沒有腐敗成份,其效率高,管理也比較有力度。但是,如果存在腐敗行為,發生尋租的機會也很高。

二、財政部門重點監督管理,采購操作實行競爭性外包代理

目前來看,我國政府采購監督管理的重點主要放在操作實施環節。操作主要由集中采購機構進行,監管由財政部門設立一個處(科)室,配以少量人員,進行管理。比如不少省級政府采購監督管理只有四五個人負責有關事務。但是,有的地區則將政府采購監管放在更重要的地位,在政府高度重視監管、實行集中采購的同時,不設立代表政府的集中采購機構參與采購實施,而是集中委托相對固定的代理機構代理實施。這種模式以山東省煙臺市實施的時間最長,也最具代表性。

煙臺政府采購模式是其整體財政支出管理模式的組成部分。煙臺市建立的,是以部門預算為基礎、以投資評審為支撐、以政府采購為手段、以國庫集中支付為保障的“四位一體”財政支出管理模式。筆者將其中的政府采購運行與監督管理模式概括為以下幾點。

1.確立完整的政府采購理念,拓寬政府采購規范范圍。

煙臺市政府采購模式是傾向完整的政府“大采購”的認識和理念而建立的。所謂完整的“大采購”理念,就是政府采購的對象和范圍全面、完整,盡量涵蓋采用財政資金采購的貨物、工程和服務;政府采購的內容和過程全面、完整,包括從采購需求提出、需求評估和論證、采購預算編制與審批、采購實施、合同授予與糾紛處理等全過程。

2.提高管理機構職能和“級別”,強化采購專業化管理。

與其他省市采購管理辦公室不同的是,煙臺市設立的政府采購管理辦公室(以下簡稱采購辦),其規格為正處級事業單位,級別上與煙臺市財政局平級,采購辦下設綜合科、采購管理科、財務監督科,編制20多人。主要職責為編制政府采購預算、審核政府采購計劃、提報具體采購事項、審批采購方式、組織采購活動、簽訂及履行合同、抽查驗收、結算付款、投訴處理及相關法律責任??梢運?,煙臺采購辦是全國范圍內“級別”高、人數多、管理事務寬的政府采購管理辦公室之一。

3.不設立政府集中采購機構的集中采購。

煙臺市不設立政府集中采購機構,過去很長一段時間里,是通過招標的方式,選擇一定量的社會中介代理機構,委托其代理采購。近年對代理市場實行放開選擇。代理費相對固定,不與標的金額掛鉤。而采購辦對采購人項目報批、采購機構及專家抽取、項目組織到后期驗收及合同管理各個環節進行監督管理。

需要說明的是,雖然不設立集中采購機構,但其采購同樣是集中進行的,仍然應該屬于集中采購模式。政府設立統一的集中采購大廳,需要集中在大廳實施采購,采購程序也是統一的。所不同的是,采購組織過程實行的是政府購買服務代理的方式,并不影響集中采購的規模和特征。

4.同類項目和產品實行聯項、合并采購,擴大采購規模和集中監督效果。

對于市直各采購單位,功能需求大體相同的工程、貨物或服務,制訂統一標準。比如對一般辦公用的電腦,每季度由專家論證目前辦公適用標準及配置標準,確定標準后,下一季度均按照該標準進行采購。確定統一的使用功能標準,為集中、合并采購奠定了基礎。對各采購人在一定時期內需采購的內容和項目進行分類統計,將同類、同標準的項目合并,做出合并采購的決定。

5.工程采購納入統一的監管范圍。

煙臺市將政府工程采購納入統一的監管范圍。工程招標投標在技術和專業上,由建設委員會等進行管理;在資金管理、資金支付等方面,由采購辦管理;招標投標的監督與控制方面,采購辦也參與監督管理,或者說雙方合作進行監督管理。

煙臺模式在獲得不同方面的肯定之后,2008 年 12 月山東省在省內推廣煙臺的做法,該省多地實行了這種模式。比如泰安等地也將工程采購納入政府采購監管范圍,或與工程主管部門聯合監管。只是其他地方在監管機構級次和設置方面,并沒有完全采取煙臺的做法。當然,自公共資源交易平臺整合以來,山東各地又有了許多新的變化。

三、將政府采購納入公共資源交易監督管理體系

建立公共資源交易中心,將狹義的政府采購與其他公共資源的買賣進行整合,融入公共資源交易監督管理體系。將政府公共資源的買賣進行整合,據筆者了解,2004年中部沿海某省部分地區已經開始了這種整合。當時,筆者應邀為某省財政廳進行一項政府采購操作與監管權限變更是否合適的論證——該省一些市、縣政府將政府的土地使用權轉讓、工程招投標、政府采購等整合到一起,實行統一監督管理,財政部門的管理權限也隨之改變了。筆者調查分析得出的基本結論是:首先,政府采購是日常性的需求滿足行為,是政府主體為滿足履職職能進行社會管理、提供公共服務所進行的采購行為,并不是以商業利益為目的的資源交易,沒有必要進入統一的交易市??;其次,政府采購是一個相對較長而且復雜的過程,包括采購人提出需求、需求論證、采購預算編制、審批、采購方式選擇,直到采購驗收和合同履約,是一個完整、統一的過程,而所謂交易中心、交易監督管理局,一般只負責“購買”的過程;第三,政府采購是有完整法律制度規范的,法律規定政府采購監督管理的主管機構是同級政府財政部門,地方行政機關對這種管理權限作出改變或轉讓,從法律角度看并不合適。

但是,之后幾年時間,情況有了很大變化,各地公共資源交易事業迅速發展,并不斷將政府采購納入其統一平臺或統一監管。許多地方由本地省委、市委發文強制推行,甚至一些地方出現了躍進式發展,大量投入資金,限定時間內必須建設交易大樓。一些地方甚至認為采購也必須帶上“交易”光環,有些省市將原本的政府采購中心更名為政府采購交易中心,可見資源交易在觀念和實施方面推進的力度與速度。

在公共資源交易實施和監督管理方面,將政府采購融合進入及實施管理的方式,在不同時期、不同地區有很大差異,形成了不同模式。其中,一度被認為最有代表意義的方式,就是安徽省合肥市的“一委一辦一中心”。即“一個招投標管理委員會、一個招標投標管理辦公室、一個招標投標中心”,后來改為一個公共資源交易管理委員會、一個公共資源交易管理局、一個公共資源交易中心。更多的地方已改為公共資源交易中心、公共資源交易監督管理局的模式,如湖北、廣西、甘肅等地都成立了公共資源交易中心和公共資源管理局。在整個公共資源交易實施與管理發展過程中,雖然各地情形多種多樣,但歸納起來,大體上有以下幾種。

1.成立公共資源交易中心,未納入狹義的政府采購。

相當一部分地區成立了公共資源交易中心,或將原有的招標投標中心改為公共資源交易中心。其中,有些中心以工程招標投標、產權交易、國土使用權轉讓等為主,狹義的政府采購(只涉及政府貨物和服務采購部分)并沒有納入公共資源交易范疇,而是相對獨立,或以原來的集中采購機構方式繼續履行政府集中采購職責。但不少地方正在或正準備將政府采購納入統一的交易市場。

2.將政府采購操作實施劃歸到交易中心,但財政部門的監管職權并沒有被剝離。

這種模式是將政府采購的操作實施納入公共資源交易中心,并入統一的交易場所或服務平臺。無論是集中采購機構還是社會中介代理機構,都必須在公共資源交易中心內操作實施采購項目,但仍由原來各職能部門履行監管職責。這種模式在全國內比較普遍。

有所不同的是,政府采購的實施有些是由交易中心的政府公共機構人員操作,有些則由社會中介代理機構操作。有些交易中心相對松散,工程招標投標、政府采購、產權交易等平臺和機構相對獨立,只是集中在一起辦公而已;而有些公共資源交易中心則是一個完整統一的機構,多種交易買賣都由交易中心統一安排和組織實施。

3.集中交易,統一監管。

該模式的特點為:一方面,設立公共資源交易中心,將包括工程招標、政府采購、土地轉讓在內的所謂“交易”,都放在交易中心平臺操作實施;另一方面,設立公共資源交易監督管理機構,將原來各職能部門的監管權限統一賦予公共資源交易監督管理機構(或稱招標投標管理局、公共資源交易監督管理局),對公共資源交易實行集中、統一的監督管理。

這種模式以安徽省合肥市最為典型。如,2013年通過的《合肥市公共資源交易監督管理條例》規定,市、縣(市)人民政府公共資源交易監督管理機構,對本行政區域內公共資源交易實行統一監督管理。特別值得注意的是,該條例第七條規定,財政、發展改革、城鄉建設、國土資源、工商行政管理、交通運輸、水務、房地產管理、國有資產管理等有關部門,在各自職責范圍內協同做好有關的公共資源交易監督管理工作。也就是說,財政等職能部門已經不是主管機構,而是協同管理機構,各種投訴也并不在各職能部門,而是統一由公共資源監督管理機構履行職責。

這種模式的另一個特征是,政府成立公共資源交易中心,其隸屬于公共資源監督管理局,由監督管理局進行直接、全方位的監督管理。這種模式還可以進一步細分,如合肥市設立了公共資源交易管理委員會,有的地方則只設立了監督管理局和交易中心,沒有設立管理委員會。

4.集中交易,統一監管,交易與監管分離。

第四種運行模式與第三種基本類似,不同的是,第四種模式是設立公共資源交易中心和監督管理局,但二者不存在隸屬關系,遵循“政府主導、管辦分離、集中交易、全面監督”原則,即“運動員”與“裁判員”分離。

5.集中交易,職能部門管理與交易監督管理局綜合監管。

還有些地區“二者兼顧”,既成立公共資源交易中心,將政府各種買賣實行集中交易,也成立公共資源交易監督管理局,但監督管理局并不干涉各行政職能部門的監管權。財政部門的政府采購預算管理、投訴處理等行政監管權按照法律規定繼續行使,公共資源交易局并不直接代替;公共資源交易監督管理局的監管重點放在交易環節和交易過程,同時也監督各行政職能部門在公共資源交易監管中是否到位和越位。如某省的模式可歸納為“按照決策權、執行權、監督權分離的原則,建成分塊布局、物理隔離、集中受理、分段管理、全程監控的交易平臺,同時形成部門監管、綜合監督、行政監察三位一體的監督管理模式”。

在各地紛紛探索并試驗公共資源交易運行和監督管理模式,特別是在為實行分散監管的“物理整合”、還是實行統一監管的“化學整合”而糾結時, 2015年11月,國務院辦公廳關于公共資源交易的運行模式的頂層意見終于出臺了。在對公共資源交易立法之前,《國務院辦公廳關于印發整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案的通知》對公共資源交易平臺建設及管理機制一錘定音:首先,強調建立統一平臺,各級政府整合分散設立的工程建設項目招標投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等交易平臺,平臺以電子平臺為基礎和方向,在統一的平臺體系上實現信息和資源共享;其次,監督管理機制方面,規定各級招標投標行政監督、財政、國土資源、國有資產監督管理等部門要按照職責分工,加強對公共資源交易活動的監督執法,依法查處公共資源交易活動中的違法違規行為。最后,強調健全行政監督部門與監察、審計部門協作配合監督機制和加強社會監督。

值得關注的是,在《政府采購法》出臺前以及《政府采購法》及其實施條例均未對公共資源交易平臺及監督管理體制進行規范的情況下,按照國務院辦公廳關于公共資源交易平臺建議的要求,政府采購運行模式是否會出現實質性的改變?上述模式仍然處于非主流模式,還是可能成為政府采購運行的主流模式?這些都是值得觀察和思考的問題。

總之,我國政府采購的監管體制與運行模式,除法律規定的基本的、主流的模式之外,在實踐中還不斷有新的模式產生。特別是公共資源集中交易方式產生后,政府采購的監督管理和運行方式也在不斷變化,甚至可能淹沒于公共資源交易的大概念、大框架中。在這種形勢下,政府采購監管體系如何設計,后續如何發展,值得業內人士重點探討。

(作者單位:中央財經大學政府管理學院)

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